Una buona legge, un’applicazione da migliorare

02/07/2012 - di Massimiliano Rubbi

Carlo Lepri, psicologo e formatore, lavora al “Centro Studi per l'integrazione lavorativa delle persone disabili” della ASL 3 Genovese. È Docente a contratto di Psicologia delle Risorse Umane presso l’Università di Genova, è uno dei “padri” della legge 68 del 1999 e uno dei massimi esperti italiani in materia di inserimento lavorativo delle persone con disabilità. Con Enrico Montobbio ha scritto Lavoro e fasce deboli: strategie e metodi per l’inserimento lavorativo di persone con difficolta cliniche o sociali, uscito in prima edizione nel 1994 (Milano, FrancoAngeli) e successivamente più volte aggiornato, e Chi sarei se potessi essere: la condizione adulta del disabile mentale (Pisa, Edizioni del Cerro, 2000).

Quale è stato il percorso culturale che ha portato dalla logica del collocamento obbligatorio, introdotto nel 1968 con la legge 482, alla legge 68/1999 e al collocamento mirato?
C’è un passaggio fondamentale tra questi due provvedimenti legislativi. La 482 corrisponde all’idea dell’invalido passivo, “di peso”, che non ha risorse, malato, per cui il lavoro diventa una forma di risarcimento che la società si propone di dare, con logica assistenziale e con una incredibile suddivisione nelle varie categorie, che corrisponde alla rincorsa da parte delle vecchie associazioni ad avere ciascuna il suo spazio, e quindi la legge viene utilizzata anche per fini sostanzialmente clientelari. C’è da aggiungere, e di questo spesso ci dimentichiamo, che la 482 vieta espressamente il collocamento lavorativo degli invalidi psichici e intellettivi, e questo elemento risente della rappresentazione dell’invalido fino a quel momento prevalente. Dai “meravigliosi” anni ’70 in poi, a seguito di tutti quei cambiamenti culturali che attraversano la società in senso molto più generale, la disabilità (o l’handicap, come allora si chiamava) smette di essere una disgrazia individuale e comincia a essere un fenomeno che ha delle ragioni sociali profonde: anzi, l’handicap è proprio l’incontro fra la persona in difficoltà e una società che è incapace di accoglierla. Questo cambia completamente la visione delle persone disabili, che anche grazie alla lotta delle associazioni cominciano a pretendere il giusto riconoscimento dei loro diritti – compreso ovviamente il diritto al lavoro, che non è più un’elemosina, ma uno strumento attraverso il quale affermare la propria identità e la propria presenza all’interno della società. Nei trent’anni tra la 482 e la 68 c’è sostanzialmente un cambio di rappresentazione sociale della persona disabile, che passa dall’essere il malato da assistere, curare, riabilitare e qualche volta da segregare, o nel caso della disabilità intellettiva il “poverino”, a una visione che si forma pian piano della persona, con i suoi diritti, i suoi limiti e le sue potenzialità. Questo passaggio diventa possibile anche perché si costruisce un sistema di servizi alla persona, nel nostro Paese in particolare, che sostiene questi processi di integrazione, dalla scuola alla formazione professionale e al lavoro. Dalla metà degli anni ’70 in poi nasce infatti nel nostro Paese un sistema di servizi di mediazione al lavoro che, nonostante la legge 482, mettono le basi per l’affermazione del principio del “collocamento mirato”. La legge 68 in qualche misura raccoglie tutti questi anni di sperimentazione, in cui la persona disabile viene “accompagnata” verso il lavoro cercando l’incontro tra le sue potenzialità, competenze e capacità, e anche i suoi limiti, e un ambiente di lavoro che deve essere da una parte accogliente, ma dall’altra deve rimanere un ambiente dentro cui la persona possa esprimersi produttivamente. In questa logica, l’azienda e la persona disabile diventano protagoniste, e l’azienda smette di essere soggetto che accoglie passivamente, muovendosi invece attivamente per modificare i propri meccanismi e la propria cultura.

Quali erano le aspettative, in termini culturali e pratici, di chi si occupava di inserimento lavorativo di persone con disabilità negli anni immediatamente precedenti e subito dopo l’approvazione della legge, e in che misura sono state soddisfatte in questi dieci anni?
Di proposte di riforma della legge 482 io credo di averne viste almeno una quindicina, quindi c’era un’aspettativa in qualche modo moderata rispetto al fatto che questa nuova legge si facesse davvero; c’è poi stata una serie di “felici concause” per cui questo provvedimento legislativo è poi andato in porto, e nel passaggio dal testo predisposto a quello approvato in dibattito parlamentare si sono persi alcuni elementi, ma la legge ha mantenuto gli aspetti fondamentali intorno ai quali si erano sviluppate le aspettative di operatori e associazioni di disabili. Credo quindi che, tutto sommato, la legge sia stata la normale evoluzione di una sperimentazione che ormai aveva ampiamente dimostrato che l’inserimento lavorativo era una pratica possibile, rispettando ovviamente alcune modalità e metodologie di lavoro. Qualche aspettativa c’era probabilmente dal punto di vista numerico, ossia che l’ingresso della legge avrebbe potuto finalmente trovare lavoro per tutti quelli che erano in attesa: questa credo fosse la speranza segreta – magari non degli operatori più attenti e scafati, perché questi sapevano bene quali sono le difficoltà oggettive nel percorso di incontro tra lavoro e disabilità, però delle associazioni e di alcuni servizi un po’ più distanti dalla pratica del lavoro sul campo sì. Una speranza che è stata parzialmente delusa, e dico “parzialmente” perché i numeri, se confrontati con la 482, sono assolutamente positivi: basta guardare l’evoluzione delle “fotografie” che danno le varie relazioni al Parlamento curate dall’ISFOL negli ultimi anni. Mi pare che la IV relazione in particolare, del 2006-2007, fotografi un trend positivo e che può essere considerato intorno a 1:15 o 1:20, ossia per ogni inserimento che si faceva con la 482, con la 68 siamo tra i 15 e i 20. Tra l’altro, con la 482 il collocamento molto spesso aveva un esito negativo in tempi abbastanza veloci, mentre con la 68 vediamo che i rientri/fallimenti sono piuttosto contenuti. Credo che i prossimi dati non saranno altrettanto positivi, ma questo non sarà da attribuire a un malfunzionamento della legge, quanto piuttosto alla grave crisi occupazionale di questo ultimo anno.

Come hanno funzionato in questi anni da un lato le prassi locali di integrazione, e dall’altro la vigilanza sul sistema degli obblighi imposti alle aziende?
Dobbiamo dire che c’è, come sempre in Italia, un’applicazione “a macchia di leopardo” della 68, che formalmente è vigente in tutto il Paese, ma in cui, in realtà, ciò che fa la differenza è come il sistema dei servizi per il collocamento e socio-sanitari riesce a costruire relazioni e strumenti di lavoro con il sistema produttivo nelle varie realtà. Laddove i Centri per l’Impiego riescono in modo non burocratico-amministrativo a recuperare rapporti con i servizi socio-sanitari, educativi e formativi del territorio, e insieme costruiscono una rete che si interfaccia con il sistema produttivo, i risultati sono secondo me eccellenti. In questo momento abbiamo una visione un po’ falsata dalla crisi economica e occupazionale che stiamo vivendo, ma se potessimo fare la tara a questo aspetto vedremmo che ci sono alcune regioni che da questo punto di vista stanno funzionando in modo veramente eccellente. Non credo quindi che il problema sia tanto una inapplicazione della legge perché “le aziende fanno le furbe”, ma che laddove la legge non viene applicata, o fa fatica a essere applicata, è perché non si costruiscono rapporti e relazioni tra chi la gestisce, quindi le Province insieme ai servizi, e le imprese. È chiaro che le imprese cercano di ottenere sempre il massimo nella relazione con l’esterno, e quindi anche rispetto all’obbligo, ma vedo che laddove c’è un rapporto non burocratico, ma di reale servizio alle imprese – andare in azienda, capire quali sono i problemi che essa pone, ragionare insieme sulle varie figure professionali che potrebbero essere inserite, e naturalmente dall’altra parte lavorare con le persone disabili per sviluppare competenze e profili professionali –, l’obbligo è ampiamente rispettato e senza neanche troppa fatica.

Con il D. Lgs. 276/2003 è stata introdotta la possibilità di assolvere l’obbligo tramite commesse a cooperative, con una esclusione del successivo inserimento diretto in azienda molto contestato all’epoca dalle associazioni di categoria. Quanto è forte oggi la tentazione di creare un mercato del lavoro duale per le persone disabili, escluse dalle aziende profit e “riversate” solo in imprese a carattere sociale?
Su questo ho un’idea abbastanza precisa: questo approccio viene da un famoso accordo rispetto al tema dell’inserimento delle persone disabili sottoscritto dalle parti sociali a Treviso nel 1996, che nasconde un grosso rischio, la costruzione di un percorso differenziato, e che però secondo me ha sempre avuto il difetto di essere un po’ “ideologico”, perché in realtà non ha mai funzionato. C’è stato uno sforzo legislativo e politico notevolissimo in tutti questi anni, dei vari governi, delle associazioni datoriali e anche di alcune associazioni cooperativiste che erano molto interessate a questo tipo di soluzione, cui però poi non ha corrisposto una effettiva attuazione di questo percorso dal punto di vista numerico. In alcune realtà l’opportunità di assolvere l’obbligo in cooperativa è stata colta secondo me nel modo giusto, facendo degli accordi molto seri e molto severi e utilizzando questo strumento per le persone che hanno davvero una disabilità così complessa e articolata che immaginare l’inserimento in un’azienda ordinaria potrebbe dare qualche elemento di preoccupazione, mentre l’inserimento in un’azienda con un’organizzazione del lavoro più semplice e ritmi produttivi meno intensi può essere invece interessante. Mi pare che se le aziende fossero state davvero interessate avrebbero probabilmente spinto di più verso questa direzione, mentre è rimasta una modalità cui nessuno ha rinunciato ma molto circoscritta, che se utilizzata con grande attenzione e serietà può anche dare qualche risposta, se invece utilizzata in modo troppo “allegro” e superficiale può creare situazioni pericolose – ma mi pare appunto che questo, per fortuna, non sia accaduto.

Nella normativa europea, la categoria di lavoratore disabile, già abbinata nella Legge 68 a orfani e vedove per causa di servizio, si sovrappone in diversi casi a quella di “lavoratore svantaggiato”, che ha una estensione piuttosto vasta (includendo ad esempio i disoccupati di lungo periodo). Per favorire il collocamento del lavoratore disabile è più opportuno mantenerne la specificità giuridica o farlo rientrare in una platea più vasta di potenziali beneficiari di agevolazioni?
La mia idea su questo è un po’ controcorrente (ha tolto “ma vi sono affezionato): la dimensione che i regolamenti europei prevedono sullo svantaggio, che mi pare comporti 13 o 14 tipologie se non di più – per cui è svantaggiato chi perde il lavoro e dopo due anni non ne ha trovato un altro, o il dirigente disoccupato –, mi pare veramente molto pericolosa come modalità di approccio. Ovviamente non voglio dire che anche per queste persone non possano essere immaginate politiche attive del lavoro che facilitino l’inserimento, ma mettere all’interno di un contenitore così ampio le persone disabili, che hanno all’origine delle loro difficoltà una menomazione, certificata tra l’altro dal punto di vista medico-legale (ad esempio, nel nostro Paese occorre avere almeno il 45% di invalidità), è discriminante, perché significa farle “correre” con altre categorie che hanno altri problemi ma anche altre potenzialità. La tendenza europea è dire: “non si fanno discriminazioni, tutti i cittadini che hanno bisogno hanno bisogno”, invece io credo che sia utile fare una discriminazione per dare una maggiore attenzione, con l’obbligo per le aziende e percorsi tutelati per le persone disabili, cui occorrono progetti e strumenti adeguati ai loro bisogni, mentre per altre categorie occorrono politiche attive meno forti, di tipo formativo o informativo o di semplice incontro tra domanda e offerta, sostegni che possono essere dati entro le normali politiche del lavoro di una amministrazione. Io quindi rimango dell’idea che debba esere chiaramente individuata la disabilità, e anche le cause bio-psico-sociali che hanno portato alla situazione di disabilità di una persona, in modo da poterla aiutare in modo specifico.

Il gruppo di lavoro sul tema della Conferenza Nazionale Disabilità di Torino nel 2009 ha evidenziato come il coinvolgimento di tutte le parti sociali nell’attuazione della normativa crei una burocratizzazione a volte eccessiva. Uno snellimento delle procedure è a suo avviso auspicabile o rischia di creare “scorciatoie” che favorirebbero svuotamenti della normativa?
Francamente non mi pare di cogliere nella mia esperienza tutta questa burocratizzazione. Il coinvolgimento delle parti sociali è comunque sempre auspicabile, ma queste si coinvolgono su un protocollo di intesa o un documento di avvio, poi le cose funzionano anche con una loro autonomia. Certamente ci possono essere amministrazioni, mi riferisco in particolare a quelle provinciali e ai loro assessorati alle politiche del lavoro che hanno il compito di gestire la 68 attraverso i Centri per l’Impiego, con atteggiamenti in alcuni casi molto burocratici, perché magari c’è la tradizione di affrontare l’inserimento lavorativo come fosse l’asfaltatura di una strada, ma in altri casi le amministrazioni utilizzano in modo molto snello gli strumenti burocratici che la legge 68 prevede, come le convenzioni o il Comitato Tecnico, un gruppo di lavoro che può essere fondato appunto in termini molto burocratici o snelli. Io non credo insomma che ci sia in generale il pericolo di una burocratizzazione, c’è nelle situazioni in cui una cultura burocratica è predominante.

Lo stesso gruppo di lavoro propone di prendere esempio dalle buone prassi locali per un’evoluzione normativa che “nel prevedere un sistema di controlli serio ed efficace, non abbia come involontaria conseguenza la penalizzazione di tutti gli attori per punire i pochi che commettono irregolarità”. C’è da attendersi in futuro una deregulation sostanziale, magari sotto l’impatto della crisi occupazionale?

Mi pare che qui ci sia un tema abbastanza importante, ossia il perseguire le aziende inadempienti, il sistema di controllo. Il sistema delle sanzioni che la legge 68 prevede, e che, secondo me molto opportunamente, sono delegate al Ministero del Lavoro – e non alle Province, che debbono solo segnalare –, è sempre stato abbastanza ambiguo. I Ministri del Lavoro che si sono succeduti hanno a mio avviso avuto sempre un atteggiamento “morbido” nei confronti delle aziende, cercando di non essere troppo punitivi e non mettere in piedi un sistema persecutorio nei confronti delle imprese. Non so se questa sia una scelta “ideologica”, ma a me interessa dire che con le punizioni non si va da nessuna parte: quello che funziona è semmai un sistema di premi nei confronti delle aziende, e ci sono molte realtà nel nostro Paese che si sono inventate sistemi premianti per le imprese che partecipano con particolare attenzione ai progetti di inserimento lavorativo. Secondo me quella è la strada, e le punizioni possono essere l’extrema ratio di fronte a situazioni smaccatamente inadempienti, ma possono partire solo dopo che a livello tecnico si sono provati tutti gli strumenti per convincere un’azienda a mettersi in regola. Ad esempio, qui a Genova abbiamo un certo numero di aziende che chiedono l’esonero dall’inserimento per una serie di motivi, in particolare la pericolosità dell’ambiente di lavoro. Se si fosse avuto un atteggiamento burocratico, si sarebbe potuto dire di sì o di no, o chiedere dei documenti cartacei, in modo più o meno punitivo. L’atteggiamento che si è scelto è stato invece di andare in ogni azienda che ha chiesto l’esonero con tecnici e operatori dell’inserimento lavorativo, fare incontri per vedere le condizioni reali e i problemi, e discuterne per capire come uscirne: in quasi tutte le aziende qualche inserimento è stato comunque fatto, perché si è visto che le situazioni non erano poi così pericolose o che le aziende avevano una rappresentazione della persona disabile non corrispondente alla realtà, e quando è stato concesso l’esonero lo si è fatto con un accordo, sulla base di una conoscenza approfondita. Le sanzioni quindi non sono l’elemento che fa vincere le persone disabili nei loro diritti; certo in situazioni estreme ci vogliono anche quelle, ma ciò che occorre veramente è che gli operatori alzino il sedere dalla sedia, vadano in azienda e si diano da fare.

Sulla base di quali linee si dovrà, o si potrà, mettere mano alla Legge 68 nel diverso mercato del lavoro del dopo-crisi?
La 68 così com’è, a parte questo momento drammatico che stiamo vivendo, complessivamente funziona abbastanza bene, ma certamente consente ampi spazi di manovra alle aziende per scegliersi le persone più idonee all’interno delle liste degli iscritti del collocamento mirato con le chiamate nominative. A questo c’è da aggiungere che, proprio perché la legge funziona, le persone si iscrivono “alla grande” al collocamento mirato, per cui per ogni persona che viene collocata ce ne sono almeno 3 o 4 nuove che si stanno iscrivendo, e l’aumento considerevole del numero degli iscritti rafforza la facilità per l’azienda nel trovare la persona disabile che risponde al meglio alle sue esigenze. Vedo quindi come problematico, anche se abbastanza inevitabile, il fatto che le persone con una disabilità più complessa rischiano di rimanere fuori dal meccanismo – e mi riferisco a persone con disabilità psichica oppure plurima, con doppia o tripla diagnosi. Io credo quindi che rispetto al problema della disabilità complessa occorrerà pensare a utilizzare strumenti nuovi, come i progetti che nel gergo dei servizi si chiamano “di tipo socio-occupazionale”. Di norma si tratta di progetti di inserimento lavorativo che non comportano l’assunzione da parte dell’azienda della persona disabile che rimane in carico al sistema dei servizi. Io credo che questi progetti, che in alcune zone del Paese vengono visti e applicati in una dimensione “assistenziale”, debbano essere “nobilitati” e forniti di un senso e di un significato, perché nella mia esperienza ho visto come essi rispondono realmente ai bisogni delle persone riuscendo a tenere in conto, allo stesso tempo, le esigenze aziendali. Naturalmente qui sorgono delicati problemi, poiché progetti di questo genere non possono essere applicati in modo generalizzato, ma debbono essere rigidamente riservati a quelle persone che altrimenti non avrebbero nessuna chance di inserimento al lavoro, e occorrerebbe anzi capire come coinvolgere di più in essi le aziende, che oggi danno semplicemente ospitalità alla persona mentre l’ente locale o i servizi danno la borsa di lavoro economica; su questi meccanismi bisognerebbe lavorare di più per trovare mediazioni che vadano incontro ai bisogni di queste persone. Si tratta di persone che hanno caratteristiche tali da non riuscire a reggere  un lavoro a tempo pieno, che si affaticano più facilmente – e magari qualche volta hanno bisogno di rimanere a casa per necessità particolari. Di questa categoria di persone sostanzialmente in tutti questi anni si è occupato il mondo della cooperazione sociale, ma io credo non si possa chiedere alle cooperative sociali di essere l’unica risposta ai bisogni di queste persone. Ma al di là della legge ciò che sarà determinante nei prossimi anni sarà il rafforzamento del sistema dei servizi a livello locale, perché  è evidente che sono vincenti quelle realtà che riescono a creare sinergie tra politiche del lavoro, politiche sociali e politiche educative. Il progetto di vita di una persona disabile dovrebbe prevedere che il suo rapporto con il lavoro possa cominciare nei tempi giusti con le esperienze di alternanza scuola/lavoro per poi proseguire, con il sostegno di servizi, attraverso gli strumenti formativi che sono oggi a disposizione per potersi concludere con l’utilizzo della legge 68. Mi sembra però che i segnali che arrivano non siano tanto quelli di uno sforzo per mantenere e potenziare il sistema dei servizi pubblici, quanto piuttosto quelli di uno smantellamento dello stato sociale. Forse sarebbe utile che qualcuno sapesse che una persona disabile inserita, oltre a vedere rispettati i suoi diritti di cittadinanza, costa, durante il suo percorso di avvicinamento al lavoro, 20 volte meno di quanto costerebbe in un circuito assistenziale.

Parole chiave:
Lavoro, Legislazione