Europa Europa - Le cooperative sociali: un modello che l'Europa apprezza, ma stenta a diffondere

03/10/2011 - di Massimiliano Rubbi

Oltre 7.000 cooperative sociali a fine 2005, di cui 1.700 nate dal 2001 in poi (il che fa ipotizzare oggi numeri ancor più alti), che impiegano 245.000 lavoratori stipendiati e producono un valore di quasi 6,4 miliardi di euro: i numeri della cooperazione sociale in Italia la rendono una entità economica e sociale di grande rilevanza, che però non trova riscontri paragonabili in alcuno Stato europeo. Molti paesi guardano con interesse a questa esperienza italiana, soprattutto come modalità di integrazione di lavoratori svantaggiati, ma la politica europea tende a riflettere e favorire le forme più diffuse, o quelle più diffuse in paesi più abili nell’attività di lobbying, valorizzando ben poco la cooperazione sociale come modello da condividere nel concreto.

Le caratteristiche di un modello
Secondo la legge 381/1991, “le cooperative sociali hanno lo scopo di perseguire l’interesse generale della comunità alla promozione umana e all’integrazione sociale dei cittadini attraverso la gestione di servizi socio-sanitari ed educativi e lo svolgimento di attività diverse [...] finalizzate all’inserimento lavorativo di persone svantaggiate”. Più significativa appare la descrizione data in letteratura della “impresa sociale”, che si distingue tra gli attori dell’economia sociale per la marcata dimensione produttiva (mentre nelle forme associative l’attività economica è funzionale alla vocazione primaria di rappresentanza) e per l’elevata partecipazione degli stakeholders, ossia per una tendenziale gestione democratica (assente nell’impresa classica).
Quanto si ritrova questo modello nelle organizzazioni che gestiscono servizi socio-educativi o promuovono l’inserimento di lavoratori svantaggiati nei Paesi europei, e nelle politiche comunitarie? Può essere utile tenere a mente che le cooperative nascono storicamente a fini di mutualità tra i soci che le costituiscono – ad esempio, le cooperative di consumo o di credito sorte nel XIX secolo. Per le cooperative sociali la mutualità (che è quanto tutela anche la Costituzione Italiana) si estende giuridicamente all’intera comunità, ma per ciò stesso si ridefinisce nella sostanza; ne deriva che esse risultano un’anomalia nel movimento cooperativo tradizionale, avvicinandosi a organismi di diversa origine e orientamento, quali le associazioni benefiche (da questo deriva la contraddizione teorica per cui le cooperative sociali italiane sono di diritto sia “a mutualità prevalente” sia “organizzazioni non lucrative di utilità sociale”).
Se il concetto di cooperativa sociale è una (felice) anomalia, non stupisce che l’Italia ne sia la punta avanzata in Europa. L’unica altra nazione che a oggi presenta una realtà altamente sviluppata di impresa sociale risulta la Spagna, anche per la forte attenzione dello Stato al movimento cooperativo sociale, che a partire dal 1999 ha portato a una normativa di favore molto simile a quella italiana. Per lo stesso motivo, una nuova normativa specifica (limitata però all’inserimento lavorativo), un grande sviluppo si è riscontrato in Polonia dal 2006, con 140 cooperative sociali nate in pochi mesi. All’estremo opposto nella scala della rilevanza delle cooperative sociali stanno i paesi in cui le loro funzioni sono storicamente assegnate allo Stato, o a enti mutualistici in senso stretto: quest’ultimo è il caso della Germania, mentre l’esempio più evidente del primo sono i paesi scandinavi, dove però recenti dinamiche di riduzione del welfare state hanno aumentato l’interesse per il modello dell’impresa sociale. Altrove, il quadro è reso più complicato dal fatto che la forma associativa, a differenza che in Italia, consente il pieno svolgimento di attività di impresa: di conseguenza, è difficile dire se le associations sans but lucratif francesi e belghe, o le Instituições Particulares de Solidariedade Social portoghesi, siano effettivamente diverse dalle cooperative sociali, o se al di là di una questione nominale siano a esse assimilabili (tenuto comunque presente che la loro attività si concentra nell’erogazione di servizi più che nell’inserimento lavorativo).

Le difficoltà del tertium
Come si è visto, sembra esistere una correlazione tra il riconoscimento giuridico di vantaggi costitutivi e fiscali alle cooperative sociali e il loro sviluppo. Quanto tali agevolazioni promuovono uno sviluppo reale del movimento, e quanto soggetti diversi accedono a esso come pura conformazione di comodo? In breve: di tutte le cooperative sociali che nascono, quante sono vere? La questione declina in modo evidente un generale rapporto ambivalente che i “cooperatori sociali doc” vivono con la politica e il legislatore, di cui in Italia si è avuta la prova con il dibattito a cavallo dell’approvazione della legge sulle cooperative sociali, e delle norme attuative, nei primi anni ’90. Da un lato, infatti, chi costituisce imprese per erogare servizi o offrire opportunità lavorative a persone in situazione di svantaggio cercherà di vedere riconosciuto il proprio sforzo (al di là dei casi in cui tale riconoscimento diventa necessario, in contesti di mercato in cui non si potrebbe competere senza agevolazioni); dall’altro, ogni provvedimento di favore si tradurrà in norme generali che non potranno essere tagliate su misura della singola cooperativa esistente, né, una volta fissate, impedire ad altri operatori economici di adeguarsi formalmente a esse, per attingere ai medesimi benefici, senza condividere lo spirito del movimento. Lo stesso problema si pone quando si tratta di ridefinire, come vedremo, le quote minime di lavoratori svantaggiati in una cooperativa di inserimento, o quando occorre allargare la definizione di “lavoratore svantaggiato”. In sintesi, lo sviluppo della cooperazione sociale giustamente promosso dalla politica verrà da alcuni giudicato un suo traviamento – e d’altronde il rischio che la forma giuridica soffochi la sostanza sociale sarà sempre reale.
Una ambivalenza simile, e collegata a queste, attiene non alle norme, ma ai servizi concreti. Come ha notato Gianfranco Marocchi, presidente del consorzio Idee in Rete, l’impresa sociale, a partire dalla crisi dei sistemi di welfare europei negli anni ’70, è stata il cardine delle politiche di de-pubblicizzazione conservatrici (attuate peraltro anche da governi progressisti), ma al tempo stesso si pone come tutela dei ceti emarginati, a volte da queste stesse politiche. Di conseguenza, l’estensione del volume economico di attività delle cooperative sociali (e del loro ruolo di modello) può essere attribuita al ruolo di mero regolatore che si ritaglia l’attore pubblico, o anche all’assorbimento in un mercato pagato dagli utenti di servizi che erano in precedenza forniti gratuitamente, o a tariffa sociale – un processo che cozza con la funzione di rappresentanza degli interessi delle fasce deboli che le stesse cooperative sociali intendono svolgere.
Infine, e più in generale, l’interesse dell’impresa sociale come modello sta nel trovare una propria via tra l’economia (sempre meno sociale) di mercato e gli interventi puramente assistenzialistici; nella prassi concreta, però, questo obiettivo può tradursi in scelte che portano la cooperativa sociale “fuori di sé”. Ad esempio, almeno fino alla riforma del 1999, in Spagna alcune imprese sociali con maggiori prospettive di mercato tendevano a costituirsi come entità for profit, per non apparire all’esterno unità produttive di serie B, mentre le cooperative sociali di inserimento lavorativo erano viste dai loro lavoratori come un’occupazione temporanea in attesa del reinserimento nel mondo del lavoro “normale” – un’auto-percezione che presuppone un mondo ideale in cui le imprese tradizionali assorbono direttamente tutti i lavoratori svantaggiati, eliminando la stessa ragion d’essere della cooperativa sociale. Viceversa, nei Paesi Bassi diverse imprese sociali sono state assorbite verso una pura concorrenza, implicando l’esclusione sistematica dei lavoratori con competenze meno utili sul mercato e quindi l’annullamento, su opposte basi, del valore della cooperazione sociale.

I laboratori protetti e l’Unione Europea
Un caso esemplare della difficoltà della cooperazione sociale italiana nel farsi modello di riferimento, ma anche della complessità del quadro in cui essa si muove, riguarda le nuove norme comunitarie sugli aiuti pubblici ammessi per l’inserimento lavorativo di soggetti svantaggiati, inserite nel Regolamento UE n. 800 del 6 agosto 2008, noto anche come GBER (General Block Exemption Regulation). Il testo del GBER definisce “posto di lavoro protetto” quello in un’impresa nella quale almeno il 50% dei lavoratori è costituito da lavoratori disabili, con una terminologia che richiama espressamente i “laboratori protetti”, di origine più assistenziale che imprenditoriale, diffusi in molti paesi europei. Con una analoga logica di separazione, il GBER include tra i “lavoratori svantaggiati” un’ampia platea di categorie (poco scolarizzati, ultra50enni, membri di minoranze linguistiche, e anche sottorappresentati su base di genere nel proprio settore produttivo), mentre i “lavoratori disabili” sono trattati a parte, seppure con un regime economicamente più elastico; le altre tipologie di lavoratori svantaggiati riconosciute dalla legislazione italiana, come tossicodipendenti, alcolisti, detenuti ammessi a misure alternative, non vengono citate (se non indirettamente, in quanto disoccupati di lungo periodo).
Il mondo della cooperazione sociale italiana (e non solo: sulla stessa linea il commento al Regolamento di CEPES – Confederación Empresarial Española de la Economía Social) non può riconoscersi in questa formulazione, che i bandi nazionali e regionali per contributi allo sviluppo delle imprese sociali devono oggi rispettare. Sergio Della Valle, presidente della cooperativa sociale “L’Agorà” di Pordenone, trova nel GBER la conferma che “in Europa la legislazione che si occupa di inclusione lavorativa di fasce deboli richiama altre esperienze, in particolare quella francese e tedesca”. Per i lavoratori con disabilità, invece, Dalla Valle nota che la cooperazione sociale riesce a dare concretezza al recente utilizzo del termine “inclusione” al posto di “inserimento”: “la costruzione di percorsi in cui la persona svantaggiata può arrivare ad essere protagonista del proprio lavoro, quello che già da tempo è definito come il passaggio dalla relazione di aiuto alla relazione di scambio”. Fabrizio Valencic, team manager di un progetto Italia-Slovenia per lo sviluppo di imprese sociali transnazionali, individua il valore aggiunto della cooperazione sociale rispetto ai laboratori protetti nella sostenibilità: “l’impresa sociale italiana in forma di cooperativa sociale garantisce inserimenti lavorativi ‘reali’ di soggetti svantaggiati, con costi di sostegno (contributi statali) ridicoli e trasformando costi di welfare in risorse fiscali per la comunità”.
D’altro canto, le organizzazioni internazionali che rappresentano i laboratori protetti (ma anche diverse forme di impiego di persone disabili) si dichiarano soddisfatte della nuova normativa. In particolare, Workability Europe così commenta, nel marzo 2008, la quota minima di lavoratori per essere riconosciuti “posto di lavoro protetto” inserita nella terza bozza del GBER (poi approvata): “La soglia del 50% rappresenta adeguatamente la realtà delle imprese protette in Europa oggi. Workability Europe sconsiglierebbe di rivedere questa soglia al ribasso, poiché questo porterebbe il concetto di ‘impresa protetta’ più vicino a quanto è noto come ‘impresa sociale’ – un’entità con struttura, mission e statuto del tutto differenti”. E tuttavia, in altra parte del medesimo commento, si rileva che “è stata usata una terminologia positiva: ai laboratori/aziende protette ci si riferisce come ‘imprese’, il che corrisponde al loro ruolo di mercato oggi”. Diventa quindi difficile giudicare se a contrapporsi, nell’azione di lobbying comunitaria che ha portato alla stesura finale del GBER (come in quelle che verranno), siano due modelli culturalmente in antitesi o due posizioni basate sugli attuali assetti giuridici nazionali, la cui armonizzazione in sede europea, come si è già argomentato, non potrà mai lasciare del tutto appagate le realtà esistenti. Rimane comunque paradossale che, dopo quasi trent’anni di progetti transnazionali in cui la cooperazione sociale italiana è stata conosciuta e apprezzata, l’Unione Europea rimanga legata a opzioni di carattere più assistenziale – e meno in linea con gli obiettivi di Lisbona da essa stessa proposti.

La crisi come opportunità
La riduzione dell’occupazione in corso in questi mesi come effetto della crisi finanziaria, abbinata ai tagli di spesa pubblica e alla riduzione delle commesse private, sembrerebbe una mannaia sotto cui molte belle parole sul modello della cooperazione sociale rischiano di cadere. Eppure, gli operatori interpellati sembrano ottimisti, trovando nell’impasse delle imprese for profit una possibile opportunità di rilancio di altri modelli su scala europea. A detta di Valencic, “fino a oggi ognuno si è tenuto stretto il proprio sistema più o meno assistenziale, più o meno costoso, ma l’attuale situazione economica (per la sua natura non congiunturale) può rappresentare un’opportunità di sviluppo per l’economia sociale, per le sue caratteristiche di attenzione alla persona, alla comunità, al territorio, all’ambiente”. La cooperazione sociale può offrire un modello anche per nuove fasce di emarginazione sociale, purché si faccia trovare pronta al processo, di cui già diversi anni fa Carlo Borzaga riscontrava l’ineluttabilità, di estensione del perimetro dei lavoratori svantaggiati: “la sfida” afferma Della Valle “è di riuscire a esportare un modello di inclusione lavorativa come il nostro, che ha capacità di offrire alle persone progetti che integrano lavoro, formazione, partecipazione consapevole all’impresa, inserimento sociale”.
Per il successo di questa campagna, però, all’azione della classe politica italiana in Europa deve affiancarsi un’autopromozione del mondo della cooperazione sociale, che stenta a decollare a causa delle piccole dimensioni delle imprese e dei loro ristretti margini operativi, che impediscono adeguati investimenti in comunicazione e scambi internazionali. Inoltre, la prassi delle cooperative dovrà tenere fede al modello valoriale che esse propongono, evitando di incorrere nelle distorsioni cui le espone, come abbiamo in parte visto, la loro natura di “terza via” tra impresa tradizionale e servizio a gestione pubblica. “Autogestione, una testa un voto, diversità come risorsa, lavoro di rete e relazioni con il territorio” conclude Della Valle “sono aspetti, valori, che la cooperazione sociale italiana deve poter far arrivare in Europa”.

 

 

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Terzo settore