Europa Europa - Diversamente danesi. Politiche per la disabilità in Danimarca: un altro mondo auspicabile?

27/09/2011 - di Massimiliano Rubbi

Nella discussione sui modelli di welfare e di mercato del lavoro, un ruolo di modello (anche se non necessariamente positivo) viene spesso riconosciuto alla Danimarca. La caratteristica principale del modello danese, che solo in parte si uniforma a quello degli altri paesi scandinavi, consiste in una forte sicurezza sociale, sostenuta da un alto livello di tassazione, correlata a un netto orientamento alla vita indipendente e all’attività lavorativa. Nello specifico del mercato del lavoro, questo sistema si traduce nel concetto di flexicurity: flessibilità della prestazione lavorativa (ovvero vincoli e indennizzi molto bassi al licenziamento), generosi sussidi di disoccupazione collegati però a “politiche di attivazione” che impongono l’accettazione di un posto di lavoro non appena esso si renda disponibile – questi tre elementi sono sovente definiti il “triangolo d’oro” del modello danese. Il sistema della flexicurity si è imposto in Danimarca all’inizio degli anni ’90, e ha portato a minimizzare la disoccupazione, aumentare la quota di cittadini occupati a livelli da record mondiale (specie per la componente femminile) senza con questo diminuire la coesione e l’inclusione sociale. Il successo di questa esperienza ha portato studiosi e organi politici dell’Unione Europea a proporne l’importazione in altri paesi europei, Italia inclusa, e indirettamente all’analisi del modello sociale danese in riferimento alla politica sociale, tra cui le politiche per le persone con disabilità.
Il Centro per le Pari Opportunità per le Persone Disabili (Center for Ligebehandling af Handicappede), costituito nel 1993 dal Parlamento danese con finalità di raccolta e diffusione di informazioni specialistiche, rende disponibili sul proprio sito web www.clh.dk alcune pubblicazioni in inglese sui principi fondamentali della politica danese per la disabilità. L’analisi dei documenti consente alcune valutazioni generali su come un modello sociale “di tendenza” funziona nel paese che l’ha inventato, e su quali problematiche potrebbe aprire la sua importazione in contesti nazionali differenti.

Tutto gratis, a cura di tutti

I principi della politica per l’handicap in Danimarca sono individuati diversamente a seconda delle pubblicazioni, ma due punti particolarmente significativi sono comuni. In primo luogo, spicca la totale gratuità di tutte le misure di compensazione, vale a dire gli interventi tesi a garantire pari opportunità alle persone con disabilità, eliminandone o riducendone l’handicap: è una parte fondamentale della politica danese per l’handicap che la compensazione sia gratuita per l’individuo e sia garantita indipendentemente dal reddito o capitale della persona e della sua famiglia. La fiscalità generale copre integralmente le spese connesse, senza richiedere, come è frequente (e molto discusso) in Italia, una “compartecipazione dell’assistito” o della sua famiglia. Questo principio si traduce, tra l’altro, nel rimborso di tutti gli “extra-costi” che la persona disabile deve sostenere in ragione della propria disabilità, laddove non vengano forniti servizi individualizzati (naturalmente gratuiti). Per quei costi che possono solo in parte essere imputati alla disabilità, invece, sono previsti contributi monetari parziali, ad esempio su beni durevoli non adattati: una lavatrice, un’asciugatrice o altro materiale di cucina, che non sono costruiti in modo speciale per persone disabili, ma che consentono all’utente di compiere funzioni quotidiane. Il sostegno verso i beni durevoli è garantito al 50% del prezzo del prodotto, che quindi diventa proprietà dell’utente. Occorre ricordare che in Italia simili sistemi di rimborso parziale si applicano, almeno formalmente, per strumentazioni necessarie in connessione al tipo di disabilità e solo per utenti individuati latu sensu in stato di disagio economico; la persona danese con disabilità deve solo preoccuparsi del fatto che “il beneficiario stesso paga qualsiasi riparazione dei beni e anche la loro sostituzione”.
La gratuità per tutti può essere compresa meglio avendo presente il secondo principio, quello denominato della “responsabilità di settore”, sintetizzabile nell’assunto che al fine di ottenere una piena partecipazione nella vita di una comunità, tutti i settori devono essere coinvolti e assumere la propria parte della responsabilità che il principio dell’equalizzazione delle opportunità sia raggiunto. Le pari opportunità per la persona disabile non vengono garantite da uno o più organismi specializzati, afferenti con ogni probabilità all’area socio-sanitaria (la politica per la disabilità non può essere ridotta a politica sanitaria o politica sociale), ma affidate a tutti gli operatori dei settori che hanno a che fare con l’accessibilità nel suo senso più ampio: dai trasporti alla costruzione e ristrutturazione abitativa, dalla vendita al dettaglio alle tecnologie dell’informazione. La responsabilità della creazione di un mondo sociale a misura di persona disabile è insomma di tutta la società, e non è delegabile. Di conseguenza, il gran numero di strutture nazionali che in Danimarca si occupano di disabilità (Consiglio delle Organizzazioni delle Persone Disabili, Consiglio per la Disabilità, Centro per le Pari Opportunità per le Persone Disabili, Ombudsman – Difensore Civico, comitato interministeriale per l’area della disabilità) intende garantire la migliore definizione di norme e la fornitura di un supporto tecnico per la loro applicazione da parte di tutti, e il ruolo dell’associazionismo di settore risulta, almeno idealmente, consultivo più che di gestione e cura diretta di servizi. Diventa pertanto più comprensibile la ratio della gratuità indifferenziata nella fornitura dei servizi a compensazione: può apparirci ingiusta (e rimane comunque generosa), ma è coerente con l’idea delle pari opportunità come premessa di un corretto vivere sociale, la cui attuazione è sulle spalle di tutti, tramite il sistema fiscale ma non solo.

“Un paradiso con alcuni serpenti”

Un mondo perfetto, dunque? Naturalmente no, innanzitutto perché quanto citato costituisce solo in parte un sistema consolidato di diritti esigibili, e per il resto un modello cui tendere a partire da situazioni non ideali. Per fare un esempio molto concreto, la scelta del dottore è spesso soggetta ad alcune limitazioni se il paziente utilizza una carrozzina. Ben pochi medici di base hanno adattato il proprio studio in modo da renderlo fisicamente accessibile. Al di là della inevitabile discrepanza tra essere e dover-essere, però, nel “modello danese” si possono individuare alcuni difetti, in parte connessi alla sua stessa genesi, su cui importatori troppo frettolosi dovrebbero riflettere. In questo, utili spunti forniscono gli studi del CARMA, il centro di ricerca sul mercato del lavoro dell’Università di Aalborg (www.epa.aau.dk/carma/).
Un primo enorme problema è quello della sostenibilità economica nel tempo. A causa dell’invecchiamento della popolazione, della riduzione tendenziale degli orari di lavoro e anche delle aspettative crescenti sui sistemi di welfare (difficilmente si rinuncia volentieri a conquiste sociali già ottenute), il bilancio di tali sistemi è in sostanziale deficit: i dati ufficiali attestano che nel corso di una vita, ogni danese riceverà più benefici e servizi dal settore pubblico di quanto contribuisca in tasse. Questo nel Paese con la più alta pressione fiscale del mondo (tassazione sul reddito media intorno al 47%, aliquote marginali fino al 63%), e dopo che i governi liberal-conservatori in carica dal 2001 hanno invano cercato di ridurre tale pressione fiscale di fronte a spese crescenti. La riforma fiscale approvata nel maggio 2009 appare tesa a spostare il carico fiscale (ad esempio dai redditi ai versamenti pensionistici) senza ridurlo complessivamente in maniera radicale, ma una “resa dei conti”, che riallinei il peso del fisco alle medie europee tagliando sostanzialmente il welfare (o per lo meno il suo carattere universale, a prescindere dal reddito individuale e familiare), non può essere esclusa – ciò tuttavia equivarrebbe all’implosione del modello stesso.
Un’altra sfida potenziale attiene al livello di decisione delle politiche per l’handicap. Va premesso che in questo ambito il passaggio chiave è stato, nel 1980, il decentramento delle competenze dallo Stato alle amministrazioni di contea e locali, che ha portato alla chiusura degli istituti residenziali statali a favore di sistemazioni abitative più piccole e integrate nel contesto sociale. Di conseguenza, il decentramento delle politiche sociali è stato considerato positivo per decenni, ma oggi ne emerge almeno un limite: la definizione di politiche e risorse esclusivamente sul piano locale, senza un forte quadro di riferimento nazionale (equivalente ai nostri LEA), potrebbe dissolvere la “cittadinanza dei diritti” della persona con disabilità, rendendo sensibilmente diverso il quadro dei servizi da contea a contea. Se si aggiunge che l’Unione Europea, il terzo livello normativo possibile, non ha mai brillato per capacità di fissare diritti esigibili per i suoi cittadini con disabilità, emerge la necessità di un costante equilibrio e coordinamento tra politiche nazionali e locali.
Infine, nell’analisi della struttura stessa del modello danese è opportuno soffermarsi sul bilanciamento tra collettività e individualismo. Il sistema di protezione sociale in Danimarca si fonda storicamente su un accordo del 1899 tra datori di lavoro e sindacati, e si è sempre sviluppato come frutto di accordi tra parti sociali forti, riconosciuti più che promossi dal potere statale. Si è quindi costituito un anomalo mix tra orientamento al lavoro come dimensione sociale preminente, confronto individuale con il mercato del lavoro e strutturazione di tutto il sistema attraverso accordi collettivi, orientati da un robusto senso civico. In che misura l’anomalia coincide con l’irripetibilità, specie rispetto a nazioni segnate dal “familismo amorale” o dal centralismo decisionale pubblico? Come ha influito sugli accordi collettivi il passaggio dalla “comunità” alla “società”, nel loro senso di archetipi sociologici? In che modo la rilevanza dell’occupazione lavorativa nella costruzione del senso di cittadinanza si riflette nella considerazione sociale delle persone con disabilità, per le quali il lavoro può anche risultare inattingibile? Esiste una connessione tra l’assunto che il fatto che come cittadino non si debba dipendere dalla propria famiglia o amici per l’aiuto in compiti personali come la cura quotidiana per i figli, la cura personale e l’igiene costituisce un importante elemento del modello di welfare danese, e il fatto che ci sono anche parecchi bambini che vivono in un istituto, perché la famiglia non può dare ai figli il trattamento necessario od occuparsi del compito da sé, in alcuni casi con una soluzione residenziale permanente? Le risposte a queste domande vanno inevitabilmente ponderate prima di esportare i fondamenti della società danese in contesti nazionali differenti, magari abbagliati dalle indagini statistiche annuali secondo cui gli abitanti della Danimarca risultano il popolo più felice del mondo.

 

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Handicap e Assistenza