Europa Europa - Un sogno lungo 10 anni: l'European Disability Forum dal 1997 al 2007

14/07/2011 - di Massimiliano Rubbi

L’European Disability Forum (EDF), il principale organo consultivo a livello europeo formato da associazioni di persone con disabilità, ha recentemente pubblicato sul proprio sito web, www.edf-feph.org, un opuscolo intitolato “10 anni di storia”, con cui viene dettagliato un breve resoconto delle attività svolte tra il 1997 e il 2007. Una prospettiva più ampia di quella della stretta attualità permette di vedere come una quantità di scelte politiche che oggi diamo per scontate siano in realtà frutto di evoluzioni lunghe – e spesso tardive – all’interno del di per sé sofferto processo di integrazione europea. Inoltre, l’analisi di quanto fatto e di quanto rimasto da fare rende possibile individuare le linee guida di lungo periodo entro cui è auspicabile si muovano le politiche continentali per la disabilità.

Una storia per gradi
L’EDF ricorda innanzitutto come le politiche per la disabilità adottate in Europa fino ai primi anni ’90 fossero basate su programmi creati da professionisti, soprattutto del settore sanitario, e a tale “comunità” rivolti, senza un coinvolgimento nemmeno indiretto delle persone con disabilità. Solo nel 1993, con il Programma Helios II e il primo Anno Europeo delle Persone con Disabilità, l’handicap venne messo “sotto i riflettori” di Bruxelles, e soprattutto venne accettata l’importanza di discuterne con le associazioni di rappresentanza. Proprio per garantire una voce autorevole e (tendenzialmente) uniforme delle persone con disabilità a livello europeo, negli anni successivi si fecero sforzi per costituire un unico corpo consultivo indipendente, che prese forma nel 1997 con la nascita ufficiale dell’EDF.
Il quadro delle attività dell’EDF può essere sintetizzato in quanto l’opuscolo afferma a proposito del lavoro svolto in vista dell’allargamento a est dell’Unione nel 2004: “Il più grande successo non è stato raggiungere gli esiti attesi, ma il processo in sé”. Molti dei risultati sin qui ottenuti dall’EDF non sono infatti soluzioni concrete a problemi specifici, quanto percorsi capaci di generare mutamento culturale e organizzativo. L’esempio più evidente, benché avviato prima della costituzione dell’EDF e soltanto completato da questo, è la campagna per l’inserimento di un riferimento alla disabilità nei testi fondativi europei, conclusa nel 1997 con l’articolo 13 del Trattato di Amsterdam, il primo a riferirsi specificamente alla disabilità come terreno per la lotta alla discriminazione. Un risultato non particolarmente significativo in sé può diventarlo quando considerato parte di un processo più ampio, che porta i disabili a essere, nelle parole dell’EDF, “da persone invisibili a cittadini visibili”.
L’evoluzione delle attività dell’EDF negli anni successivi conferma questa natura di processo a lungo termine, e ne evidenzia il carattere “incrementale”, con piccoli passi uno sull’altro. Nel 2000, infatti, dopo una forte azione di lobbying dell’associazione, veniva approvata la prima Direttiva Europea riguardante la disabilità, all’interno della disciplina generale per le pari opportunità in ambito lavorativo. Non è un caso che il primo affacciarsi della tutela delle persone disabili a livello di Unione si riferisca all’ambito dell’occupazione/occupabilità, che è il “taglio” con cui l’UE da decenni inquadra più di frequente le politiche sociali. Anche in questo caso, dunque, la scelta di una linea di azione da parte dell’EDF rispecchia, e non sovverte, gli orientamenti della macchina politico-burocratica europea.
Tre anni dopo, nel 2003, veniva celebrato l’Anno Europeo delle Persone con Disabilità. Questo evento, che secondo l’EDF in genere l’UE utilizza “per suscitare consapevolezza su un certo argomento in cui la sua competenza è limitata”, nasce questa volta dal basso e con la partecipazione diretta degli interessati (attuando il motto “niente su di noi senza di noi” fatto proprio da molte associazioni di settore), e con una campagna largamente decentrata tra le associazioni dei vari Stati, più che governata da Bruxelles.
Gli anni successivi vedono il miglioramento, e in molti casi la costituzione, dei Consigli Nazionali delle persone disabili nei 10 Stati divenuti membri nel maggio 2004, e poi, nel 2006, l’inserimento di una clausola nei nuovi programmi di finanziamento europei per garantirne la non-discriminazione nei confronti delle persone disabili.

In volo verso il futuro
Uno dei risultati più tangibili dell’attività dell’EDF viene raggiunto nel giugno 2006, con il Regolamento in materia di trasporto aereo. Dopo una prima bozza di inizio 2004 in cui i diritti dei passeggeri con disabilità erano trattati solo a livello di indirizzo generale, lo sforzo del Forum, direttamente contrapposto alle lobby di linee aeree e aeroporti, ha portato a un Regolamento che “rende illegale la possibilità di negare l’imbarco sulla base della disabilità o di imputare al passeggero aereo disabile che richiede assistenza qualsiasi costo aggiuntivo” (prassi molto comuni prima dell’approvazione della normativa).
Il prossimo obiettivo dichiarato dell’EDF è l’approvazione di una direttiva europea globale che protegga i diritti delle persone con disabilità in tutti i campi della loro vita. Una bozza di questa direttiva era già stata predisposta in occasione dell’Anno Europeo nel 2003, ma la Commissione ritenne prematura questa normativa, soprattutto temendo un’opposizione degli Stati membri – fondata, non è irragionevole supporre, sul fatto che molti campi in cui essa necessariamente inciderebbe (servizi sociali, riabilitazione, scuola…) ad oggi trovano una regolamentazione europea molto debole e sono disciplinati sostanzialmente a livello statale o addirittura regionale. Nel 2007 la campagna per una direttiva globale, su un testo aggiornato, è stata ripresa dall’EDF, e ha ottenuto 1.294.997 firme a livello europeo, consegnate al Presidente della Commissione Barroso il 22 novembre 2007. L’opportunità di questo approccio “olistico” ha trovato una conferma diretta nella sua adozione all’interno della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, che l’Assemblea Generale ha votato nel dicembre 2006.

Un bilancio (non troppo) critico
La storia di dieci anni di EDF può lasciare l’impressione, come si è già detto, di un’attività svolta molto in linea di principio e meno in vista di obiettivi concreti. Va però considerato che un rilievo di questo genere può essere mosso a tutta l’organizzazione della UE, che deve affidare in larga parte agli Stati nazionali il recepimento concreto delle proprie regolamentazioni generali (un limite il cui superamento è allontanato nel tempo dalle bocciature della nuova Costituzione Europea nel 2005). L’EDF stessa se ne dichiara consapevole affermando nel proprio testo: “Anche se alcuni potrebbero credere che l’Unione Europea è lontana dalle preoccupazioni del cittadino e ha un impatto limitato sulle nostre vite, la realtà è molto diversa. I miglioramenti e i successi compiuti a livello UE fanno una chiara differenza a livello di base, benché sia vero che a volte il processo può richiedere parecchi anni”.
L’attività dell’EDF, tra successi e qualche fallimento dichiarato, va dunque considerata entro questo quadro di medio-lungo periodo, e in particolare rispetto alla capacità di generare un mutamento di mentalità, più lento ma anche più stabile e non reversibile: il passaggio da un modello medico della disabilità (in cui l’integrazione risulta una concessione) alla sua considerazione come “questione di diritti umani”. Si tratta, a ben vedere, di un percorso parallelo a quello svolto sul piano culturale da realtà di vario genere (associazioni, gruppi culturali…) in relazione sia al tema specifico dell’handicap sia a quello più generale della diversità, ma sviluppato qui dall’interno delle istituzioni comunitarie, le più “burocratiche” che siamo abituati a immaginarci, e tuttavia con rilevanti successi nel giro di pochi anni.
Se dunque non ci attendiamo dal Forum le dimostrazioni clamorose (e in genere inconcludenti) pro-disabilità che caratterizzano alcune associazioni di rappresentanza italiane e non solo, potremo valutarne il percorso futuro all’interno delle istituzioni europee sulla base della capacità di mantenere una voce autonoma e di ottenere miglioramenti progressivi per i 55 milioni di europei con disabilità.